Лекарственное обеспечение как элемент государственной социальной помощи (Соколова Н.А., Подвязникова М.В.)
Дата размещения статьи: 07.01.2015
Современная система социальной защиты в России характеризуется возникновением новых видов социальных предоставлений, которые зачастую не соответствуют традиционным взглядам на классификацию видов социального обеспечения. В полной мере это относится к такому виду, как набор социальных услуг (далее также — НСУ). Данный вид обеспечения отличается от других социальных предоставлений по содержанию, форме, порядку предоставления и финансирования. Есть определенные особенности и в том, как законодатель определил место набора социальных услуг в системе социального обеспечения. Взяв за основу точку зрения М.Ю. Федоровой, согласно которой к организационно-правовым формам социальной защиты населения относятся обязательное социальное страхование, государственное социальное обеспечение, государственная социальная помощь и социальное обслуживание , рассматриваемый вид социального обеспечения отнесем к государственному социальному обеспечению, в рамках которого государство за счет бюджетных средств предоставляет определенные блага отдельным категориям граждан. Несмотря на это, нормы о наборе социальных услуг включены в Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Закон о государственной социальной помощи), которая изначально рассчитана только на малоимущих граждан. Очевидно, что круг лиц, имеющих право на набор социальных услуг, сформирован не по признаку уровня дохода граждан. К указанным лицам ст. 6.1 Закона о государственной социальной помощи относит определенные категории ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, инвалидов, детей-инвалидов и др. В правоприменительной практике данных лиц также называют «федеральными льготниками» .
———————————
Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования: монография. Омск: ОмГУ, 2000. С. 50 — 53.
Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.
Об этом см. подробнее: Александрова О.Ю., Нагибин О.А., Кременков А.Р. Нормативно-правовое регулирование предоставления дополнительной бесплатной медицинской помощи, предусматривающей обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача // Медицинское право. 2011. N 5 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант-Плюс».
В законе сказано, что указанным категориям граждан государственная социальная помощь оказывается в виде набора социальных услуг, то есть в натуральной форме. В состав НСУ включаются следующие социальные услуги:
1) обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам врача, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;
2) предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний;
3) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Подчеркнем, что подход, избранный законодателем, согласно которому гражданин имеет право именно на социальные услуги, а не на конкретное социальное благо — бесплатный лекарственный препарат или путевку на санаторно-курортное лечение, — нельзя признать однозначным. Данный тезис обусловлен смыслом такого понятия, как «социальная услуга». Рассматриваемый закон не содержит дефиниции указанного термина, однако, исходя из принципа единства терминологического аппарата в праве социального обеспечения, можно использовать определение социальной услуги, закрепленное, например, в Федеральном законе от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» , согласно которому под социальной услугой понимается действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности (ст. 3). Очевидно, что предоставление лекарственных препаратов и других социальных благ не подпадает под определение социальной услуги.
———————————
[Электронный ресурс]: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2013).
Еще один важный момент заключается в том, что согласно преамбуле Закона о государственной социальной помощи указанные услуги не являются льготами и мерами социальной поддержки и предоставляются гражданину на определенных условиях. Если гражданин изъявил желание получать НСУ, то сумма ежемесячной денежной выплаты (далее — ЕДВ) предоставляется ему за вычетом стоимости услуг. В случае, если гражданин предоставил заявление об отказе на получение социальных услуг, ЕДВ перечисляется в полном объеме.
———————————
На неоднозначность этих положений уже указывала Н.В. Антипьева. См. подробнее: Антипьева Н.В. Основные методологические особенности научного анализа законодательства о социальной защите населения // Российский ежегодник трудового права, 2010. N 6. СПб.: ООО «Университетский издательский консорциум «Юридическая книга», 2011. С. 441 — 457.
Важнейшей социальной услугой, направленной на реализацию права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, является услуга по обеспечению необходимыми лекарственными препаратами. В рамках НСУ предоставляются не все лекарственные средства, а только те, которые предусмотрены стандартом медицинской помощи и Перечнем, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития РФ от 18 сентября 2006 г. N 665 (далее — Перечень, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития N 665).
———————————
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 18 сентября 2006 года N 665 «Об утверждении Перечня лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи» // Российская газета. 2006. 3 октября.
Однако возможны ситуации, когда стандарт оказания медицинской помощи предусматривает лекарственное средство, которое отсутствует в Перечне, утвержденном Приказом Минздравсоцразвития N 665. К примеру, гражданин Н. страдает глаукомой, является неработающим инвалидом II группы, следовательно, имеет право на получение НСУ. Его лечение в амбулаторных условиях должно осуществляться в соответствии с Приказом Минздравсоцразвития РФ от 13 октября 2006 года N 708 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным глаукомой» , где предусматриваются лекарственные препараты, необходимые при лечении соответствующего заболевания. Врач выписал больному предусмотренный стандартом препарат — «Траватан» (международное непатентованное наименование — «Травопрост»), но получить его в рамках НСУ пациент не сможет, так как в Перечне такого лекарственного средства нет. Соответственно, за счет средств федерального бюджета данный препарат не может быть предоставлен.
———————————
Здравоохранение. 2007. N 4.
Однако действующее законодательство предусматривает еще один вариант бесплатного обеспечения лекарственными препаратами отдельных категорий граждан (в том числе неработающих инвалидов II группы) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Гражданин Н. одновременно относится к двум льготным категориям, то есть имеет право на получение предоставлений за счет федерального и регионального бюджетов. Уточним, что Перечень лекарств для отдельных групп граждан, определенных Постановлением N 890, является приложением к территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи. Анализ ряда территориальных программ позволяет сделать вывод, что содержащиеся в них перечни лекарственных препаратов содержат большее количество международных непатентованных наименований медикаментов по сравнению с Перечнем, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития N 665, однако Перечни лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, предусмотренные в территориальных программах субъектов РФ, разные по объему. Так, если бы гражданин Н. проживал на территории Пермского края, он бы получил препарат «Травопрост» бесплатно, за счет средств регионального бюджета, а территориальная программа государственных гарантий Тюменской области такого права ему бы не предоставила .
———————————
Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 года N 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения» (далее — Постановление о государственной поддержке развития медицинской промышленности, Постановление N 890) // СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1791.
Постановление Правительства Тюменской области от 24 декабря 2012 года N 560-п «О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Тюменской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Тюменская область сегодня. 2012. N 241; Закон Пермского края от 25 декабря 2012 года «О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания населению Пермского края медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2012. N 52.
Отметим, что, если гражданин имеет право на НСУ и предоставление лекарственных средств за счет регионального бюджета в соответствии с Постановлением N 890, то необходимые препараты предоставляются ему в рамках государственной социальной помощи из Перечня, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития N 665 . В свою очередь при отказе от НСУ за гражданином, имеющим право на лекарственное обеспечение по двум основаниям, сохраняется право на получение лекарственных средств, предоставляемых за счет субъекта РФ в соответствии с Постановлением N 890. Органы государственной власти субъектов РФ неоднократно обжаловали данное положение в суд, ссылаясь на дублирование мер социальной поддержки. Разъясняя указанные законоположения, Верховный Суд Российской Федерации установил, что федеральное законодательство устанавливает субсидиарный, целевой характер государственной социальной помощи, которая, как прямо предусмотрено в преамбуле Закона о государственной социальной помощи, не относится к мерам социальной поддержки . Следовательно, говорить о предоставлении двух аналогичных мер социальной поддержки по одному основанию нельзя.
———————————
Письмо Минздравсоцразвития РФ от 3 февраля 2006 г. N 489-ВС «Об отпуске лекарственных средств населению по рецептам врачей при амбулаторном лечении бесплатно и с 50-процентной скидкой» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N 1-АПГ-12-10 «По заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Областного закона Архангельской области от 2 марта 2005 г. N 2-2-03 «О мерах социальной поддержки отдельных групп населения Архангельской области» в обеспечении лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения по апелляционным жалобам Архангельского областного Собрания депутатов и Правительства Архангельской области на Решение Архангельского областного суда от 24 мая 2012 г., которым заявление заместителя прокурора удовлетворено» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
Исходя из приведенной правовой позиции Верховного Суда РФ можно предположить, что параллельное действие двух механизмов льготного лекарственного обеспечения некоторых граждан заставляет законодателя закреплять надуманное различие между «обеспечением лекарственными препаратами» как социальной услугой и «бесплатным получением выписанных лекарственных средств» как правом на конкретное социальное благо. Однако такой подход вряд ли можно признать эффективным, ситуация с гарантиями бесплатного лекарственного обеспечения при амбулаторном лечении требует дальнейшей конкретизации.
Также следует рассмотреть случай, когда необходимое лицу, имеющему право на получение НСУ, лекарственное средство не предусмотрено ни стандартом оказания медицинской помощи, ни Перечнем, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития N 665. Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» допускает возможность назначения и применения лекарственных препаратов, не входящих в соответствующий стандарт медицинской помощи, в случае наличия медицинских показаний (индивидуальной непереносимости или по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии (ст. 37). Подобное правило содержится и в Приказе Минздравсоцразвития РФ от 22 ноября 2004 года N 255 «О Порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг» , который устанавливает в случае недостаточности фармакотерапии при лечении отдельных заболеваний по жизненно важным показаниям и при угрозе жизни и здоровью пациента применение иных лекарственных средств по решению врачебной комиссии, утвержденному главным врачом лечебно-профилактического учреждения. Таким образом, получатель НСУ имеет право на предоставление лекарственного препарата, не предусмотренного Перечнем, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития N 665, только по решению врачебной комиссии в случае индивидуальной непереносимости, угрозы жизни и здоровью пациента и по жизненным показаниям. Необходимо отметить, что действующее законодательство не содержит легального определения терминов «индивидуальная непереносимость» и «жизненные показания». Это не способствует надлежащей реализации прав граждан в указанной сфере. Кроме того, свободное расширение или сужение числа лекарственных препаратов, предоставляемых гражданам, имеющим право на набор социальных услуг, не согласуется с установленным законом порядком финансирования расходов на данный вид социального обеспечения.
———————————
СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.
Российская газета. 2004. 21 декабря.
В целом, систему финансирования расходов на набор социальных услуг можно охарактеризовать как крайне сложную и зачастую не позволяющую эффективно реализовать право на бесплатные лекарственные средства.
Расходы на рассматриваемое бесплатное лекарственное обеспечение являются расходным обязательством Российской Федерации. Необходимые денежные средства передаются регионам в виде субвенций из федерального бюджета. Дальнейшая организация процесса обеспечения населения лекарственными препаратами, в том числе и осуществление закупок лекарственных препаратов для медицинского применения, относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, переданным Федерацией. Размер субвенций определяется исходя из числа лиц, имеющих право на НСУ в регионе, и норматива финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) лекарственными препаратами, устанавливается ежегодно федеральным законом. В 2014 году данный норматив равен 671 руб. . Таким образом, каждый субъект Российской Федерации получает определенную сумму денежных средств, рассчитанную на год . Фактическая потребность пациентов в лекарствах, а значит, и реальный объем необходимых средств не учитываются. В юридической литературе уже высказывались критические замечания к соотношению средств, планируемых государством для лекарственного обеспечения, и стоимости лекарств, необходимых, например, ребенку-инвалиду .
———————————
Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. N 355-ФЗ «О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, на 2014 год» [Электронный ресурс]: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.12.2013).
См., например, Распоряжение Правительства РФ от 21 декабря 2013 года N 2465-р «О распределении в 2014 году субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению необходимыми лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов» [Электронный ресурс]: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. (дата обращения: 25.12.2013).
Герасимов В.Н. Правовая и социальная поддержка семей с детьми-инвалидами // Социальное и пенсионное право. 2011. N 3 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
Результатом деятельности организованной субъектом Российской Федерации системы обеспечения льготными лекарственными препаратами должна стать возможность получить необходимый препарат. Эффективная реализация прав, возникающих в рамках социально-обеспечительных отношений, возможна тогда, когда управомоченное лицо четко представляет, на какую организацию государством возложена обязанность по предоставлению соответствующего вида социального обеспечения.
В Порядке предоставления социальных услуг отдельным категориям граждан (далее — Порядок предоставления социальных услуг) сказано, что за необходимыми лекарственными средствами граждане обращаются в лечебно-профилактические учреждения, где им выдается рецепт по установленной форме. Затем гражданин получает лекарственные средства в аптечном учреждении, информацию о котором гражданину предоставляют в лечебно-профилактическом учреждении. И хотя действующим законодательством не определен порядок «прикрепления» граждан, относящихся к категориям, перечисленным в ст. 6.1 Закона о государственной социальной помощи, к аптечной организации, именно эта организация предоставляет соответствующее социальное обеспечение. Однако необходимо понимать, что аптека выступает лишь последним звеном в сложной системе взаимодействия различных субъектов. Можно предположить, что, если лекарственного средства, которое должно быть предоставлено льготнику, в аптеке не окажется, даже не по вине этой организации, именно аптека будет нести ответственность за надлежащее социальное обеспечение. В данном случае ситуация усугубляется еще и тем, что данный вид социального обеспечения непосредственно связан со здоровьем, а иногда и жизнью гражданина. С учетом этого рассмотрим ситуацию, когда в аптечном учреждении отсутствуют необходимые лекарственные средства.
———————————
Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 декабря 2004 г. N 328 «Об утверждении Порядка предоставления социальных услуг отдельным категориям граждан» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 7; Российская газета. 2005. 29 сентября, 23 ноября; 2006. 14 июля.
В соответствии с Порядком предоставления социальных услуг в случае временного отсутствия лекарственных средств, необходимых гражданину, аптечное учреждение организует в течение 10 рабочих дней с даты обращения его отсроченное обслуживание или осуществляет отпуск аналогичного лекарственного средства, предусмотренного Перечнем, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития N 665, взамен выписанного или иного лекарственного средства по вновь выписанному рецепту. Это означает, что замена лекарственного средства может осуществляться не только врачом, но и фармацевтом.
Интересно, что общий порядок отпуска гражданам лекарственных средств дифференцирует сроки обслуживания рецептов в зависимости от вида выписанного лекарственного средства. Рецепты с пометкой «немедленно» обслуживаются в течение одного рабочего дня, с пометкой «срочно» — в течение двух рабочих дней. Рецепты на лекарственные средства, входящие в минимальный ассортимент лекарственных средств, обслуживаются в срок, не превышающий 5 дней.
———————————
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 14 декабря 2005 г. N 785 «О порядке отпуска лекарственных средств» // Российская газета. 2006. 20 января.
Таким образом, можно сделать вывод, что лица, имеющие право на лекарственное обеспечение в рамках набора социальных услуг, поставлены в худшие условия. Их рецепты, независимо от срочности получения соответствующих лекарств, обслуживаются в течение более длительного срока.
Подводя итог, можем констатировать, что дополнительные гарантии льготного лекарственного обеспечения, предоставляемые в рамках набора социальных услуг, представляют собой относительно новый вид социального обеспечения, особенностями которого являются:
1) его закрепление в рамках организационно-правовой формы, изначально рассчитанной на малоимущих граждан;
2) возможность трансформации натурального предоставления в обеспечение в денежной форме;
3) отсутствие четкого разграничения между схожими механизмами льготного лекарственного обеспечения при наличии права на одновременное получение лекарств по двум разным основаниям;
4) несогласованность норм о социальном обеспечении данного вида с положениями здравоохранительного законодательства.
Все это обусловливает вывод о том, что эффективная реализация права на лекарственное обеспечение требует дальнейшего совершенствования действующего законодательства с учетом основополагающих положений отрасли права социального обеспечения, необходимости более тщательной проработки понятийного аппарата и согласования нормативных актов, регулирующих смежные отношения.
Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
Источник
